国家化措施。地方上层与下层的隔阂同时意味着国家的统治尚不能深入到由蛮族首领控制的岭南下层社会之中，“华夏—蛮族”这对矛盾是比较尖锐的。
因此，这一时期岭南的国家化处于起步阶段。除了建立地方军政体系、平定蛮族战乱这些维持统治的基本手段之外，国家还根据实际情况采取了初郡制度和徙罪民实边的措施。此外，地方官逐渐推行“教化”，不过还是非常初步的。
西汉设交阯刺史部统领岭南大部分地区，东汉改交州。州以下设郡、县二级。西汉时期地方上有郡兵，统于太守而由都尉率领，另有戍边一岁而更代的戍卒；东汉光武帝时期罢地方轻车、材官、骑士，又罢边郡亭候吏卒，改以将屯兵戍边。
汉末至宋、齐时期
一、族群结构变迁，（一）汉末土人的崛起。汉末至宋、齐，岭南族群结构变迁最突出的表现是土人的崛起。东汉末年的战乱局面为岭南土人势力壮大、瓦解原有政治格局提供了机会。苍梧士氏家族“并为列郡，雄长一州”，成为东汉末年土人大族出任地方高层长官的典型例子。
据《三国志吴书士燮传》载：“士燮字威彦，苍梧广信人。其先本鲁国汶阳人,至王莽之乱，避地交州。六世至燮父赐，桓帝时为日南太守。”据此可知士燮家族从中原迁来，至士赐已经六代，久居岭南遂成土著，是典型的土人。士赐在桓帝时担任日南太守，这可能是文献中整个两汉时期岭南地区太守由本地人出任的最早记录。
据此，士燮家族在东汉末年已经取得了交州的实际控制权。同传称：“燮在郡四十余岁，黄武五年（）,年九十卒。”据此推算，士燮任交阯太守当在中平（—）初，距中平元年黄巾起义的爆发不久。
此外，士氏兄弟三人被表为太守的时机是朱符被杀、州郡扰乱；士燮“董督七郡”的时机是张津死后刘表试图争夺交州。士氏家族的一步步崛起，正是与岭南的战乱局势紧密联系在一起的。
可见，在“天下丧乱，道路断绝”的情况下，国家难以维持对边缘地区的有效管控，只能委权于土人以控制岭南。此殆为朝廷不偱常例，任士燮为交阯太守的原因。而东汉末年的战乱正是岭南族群结构发生变化的契机。
西汉末年以来岭南移民数量的增长为后来土人势力形成奠定了基础。前文已述，两汉时期岭南人口中蛮族所占比例很大；西汉末年以来实行徙罪民于岭南的措施，华夏族群人口逐渐增长。除徙罪民之外，岭南土人的另一来源是躲避战乱的移民。如前述士燮家族就是“至王莽之乱，避地交州”。
又如越南后黎朝吴士琏所著《大越史记全书》前李纪载梁朝李贲：“其先北人，西汉末苦于征伐，避居南土，七世遂为南人。”经过两汉百余年的人口迁移，北方人口移入岭南定居的数量增多，定居的时间加长，土人的势力逐渐形成。
另外需要注意的是，东汉末年崛起的是土人这个族群，除了士燮家族这个典型案例外，这里再举两例：《大越史记全书》属东汉纪称，中平元年（）贾琮任交州刺史，三年后使李进代之，“李进我交州人”。
李进任交州刺史的时间与士燮任交阯太守非常接近。据《太平御览服章部十二》裤条引《广州先贤传》，苍梧人申朔为九真都尉、郁林太守。
（二）土人政治地位的提升。土人崛起后，在汉末至宋、齐时期得以出任郡守，政治地位有显著提高。当时，岭南最高职位是广、交二州的刺史，广州刺史常兼都督。这两个职位原则上由中央任命北人担任，土人不得染指，这是对两汉传统的沿袭。北人依旧拥有最高的政治地位。
东汉末年李进任交州刺史，当属战乱时期的临时措施，不是常制。不过土人可以任郡守，这是汉末至宋、齐土人崛起后的新现象。上述士燮家族“雄长一州”，也只是“并为列郡”；士燮虽然“董督七郡”，但本职是“交阯太守”。
下面再举两个例子：第一是东晋初年的梁硕。《太平御览人事部十》臂条称其为“（交）州人”，证明其为土人。据《晋书陶璜传》，他曾担任帐下督一职，是交州刺史的部下；
又《晋书元帝纪》称他曾任新昌太守。《晋书忠义王谅传》载，梁硕后来“专威交土，迎立陶咸为刺史。咸卒，王敦以王机为刺史，硕发兵距机，自领交趾太守，乃迎前刺史修则子湛行州事”。
可见即使已经成为交州事实上的控制者，梁硕依然没有立即自领刺史，而要两次迎立前任刺史之子。修则籍贯无考。据《晋书陶璜传》，陶璜为“丹阳秣陵人也”，是北人。梁硕的做法说明按当时的惯例，刺史必须是北人，梁硕需要借助陶咸、修湛之名，行自己“专威交土”之实。
第二是宋齐之交的李叔献。宋时李长仁占据交州，据《宋书恩幸徐爰传》其身份为交州“土人”。可见南齐建国之初不愿“远劳将士，动摇边氓”，为了安抚李叔献只得“怀以恩德”，故破例授予其刺史之职。但不久国家形势稳定，齐武帝便以武力迫其入朝。
由于土人在当地有强大的势力，却不能出任岭南最高长官，这种政治实力与政治地位不匹配的状态导致土人常常与中央争夺岭南的控制权，如前举李长仁、李叔献、梁硕；这种争夺在族群关系上也会有所体现。
（三）蛮族的情况。汉末至宋、齐，蛮族在社会发展程度和政治地位方面没有发生质的变化。《太平御览四夷六》俚条引《南州异物志》称：“（俚人）往往别村各有长帅，无君主，恃在山险，不用王。”
又引《广州记》称：“俚獠贵铜鼓……欲相攻击，鸣此鼓集众，到者如云。有是鼓者，极为豪强。”《南州异物志》为孙吴万震所撰,《广州记》则有两种，一是晋代裴渊撰，一是晋代顾微撰。据研究，上引材料说明魏晋时期岭南俚人的首领如村的“长帅”之类，以鸣铜鼓的方式来集众，其统摄的范围不会太大。
可知这一时期蛮族的社会发展程度与两汉相比并无质变。从族群关系上说，蛮族与土人大族的关系比较密切。《宋书良吏杜慧度传》载：“九真太守李逊父子勇壮有权力，威制交土。”可知李逊当为土人大族。
又据同传：“李逊子李弈、李脱等奔窜石碕，盘结俚、獠，各有部曲。（卢）循知弈等与杜氏有怨，遣使招之，弈等引诸俚帅众五六千人，受循节度。”可见李氏与俚僚的关系是比较密切的。总之，汉末至宋、齐，土人的政治地位上升，岭南族群结构呈现高（北人）、中（土人）、低（蛮族）三个层次。
二、国家化措施。汉末至宋、齐，国家对岭南地方军事、行政体系进行了调整。首先是分置广州，交广并峙格局形成。据《三国志吴书吕岱传》，黄武五年（）分海南三郡为交州，海东四郡为广州。海东四郡，即南海、苍梧、合浦、郁林。此次设州当与士燮之子士徽试图割据交阯有关，故诛杀士徽后即复交州如故。
孙吴永安七年（）再次设广州，此后历代沿袭。岭南政区形成了交广二州并峙的局面。刘宋泰始七年（）增置越州，然而据《南齐书州郡志上》越州条：“夷獠丛居，隐伏岩障，寇盗不宾，略无编户。”越州的重要性均远不及广、交。
其次，设置都督。汉末至宋岭南地方行政体系分四个层次：都督区、州、郡、县。据严耕望先生研究，岭南地区的都督始于孙吴，有广州都督、交州都督；晋代广交常置一个督区，由广州刺史任都督，其辖区多数时候为一独立督区，有时隶属荆州督区；
宋代广交督区加督湘州南部的岭峤三郡，交州有时单独设都督；南齐广交似不置督。都督对属州不仅有指挥督察、征聚兵戎、调用财物之权，还有一定的选官权力；西晋以后至南朝，都督可板授郡守，且可上言黜陟刺史。
广州刺史常兼任广交都督，位高权重。交州虽然名义上在广交督区之内，但由于交通主要依靠海路，故交州与内地之间联系较为脆弱。可知广、交都有军队镇守。南朝地方上的常备军依然包括都督府统辖的军队和州郡兵两个主要部分。可知交州即便不加督，也拥有自己的武装力量。交、广二州刺史并列为当时岭南最高地方军政长官。
结语
其三，设西江、南江督护。根据文献所见西江督护的年代来看，这一职务存在于宋、齐、梁三代。南江督护资料缺乏，大概与西江督护同时。由于宋、齐时期蛮乱并不特别显著，因而文献中关于西江、南江督护的记载极为稀少。