柔然汗国在确立可汗名位制度和君位世袭制度的同时，还根据其疆域广阔、统治区域内人口众多、民族成分复杂的实际情况，建立了与之相适应的两翼制度。两翼分封制度，亦称左右翼制度，是指部落君长或政权最高统治者在自己直接控制核心部众的同时，通过分封“别部”长官方式来对直辖区域以外的部众实现间接统治的制度。
一、柔然的两翼分封制度从公元前3世纪的匈奴开始，中国古代北方游牧民族就建立了君主直辖中央，东西部长官分掌左右两翼制度。匈奴以后，檀石槐鲜卑政权、拓跋鲜卑等，皆实行过与之类似的部落分封制，只是具体形式有所不同，被认为是两翼度的“特殊形态”。柔然始祖木骨闾脱离拓跋鲜卑以后，经过几代君长历时百余年的发展，随着柔然部的游牧范围日趋扩展，部众数量显著增多，实行两翼分封制的条件日臻成熟。
据《北史·蠕蠕传》记载，地粟袁死后，柔然划分为东、西两部，长子继承了乃父职位的同时，直接统辖东部，并以地粟袁次子缊纥提统领“西边”部众。这是史书关于柔然实施两翼分封制度的最早记录。目前，学界对于匹候跋和缊纥提所部游牧地域范围的看法，主要有两种。
其一，匹候跋所部的势力范围应在东起阴山以北，西至今内蒙古河套地区东北的广大地域；缊纥提所部的势力范围，则位于东起河套以北，西至额济纳河一带。其二，匹候跋所部的活动地域在今内蒙古沙拉木伦河以东，匹候跋所部的活动地域在今内蒙古艾不盖河东西。基于车鹿会时期柔然部即已“冬则徙度漠南，夏则还居漠北”，可知上述两种认识应是就柔然秋、冬的活动情况作出的判断。任何部落、族群或政权出于生存发展和增加财富的需要，都必须促进主体经济再生产规模的扩大。
由于传统游牧经济生产方式相对比较粗放，所以牧民扩大再生产的唯一有效手段就是拓展活动空间。一般来说，“逐水草而居”游牧活动，多在百里至数百里不等的空间范围内实现。于是，部众数量越是增加、游牧地越是扩大，通过集权式的方式来管理部众或属民的形式就越是难以为继。匹候跋、缊纥提分部而居的格局，正是在这种形式下形成的。沙拉木伦河至艾不盖河相去不远，地域范围比较狭小，显然不符合柔然分部游牧的条件。
因此，柔然东西两部冬季牧场的活动范围，应以东部在阴山至河套东北、西部在河套北部以西至额济纳河流域更为合理。至于匹候跋作为地粟袁的继承人直接统辖东部，而以缊纥提掌管西部事务的分部方式，一方面取决于东部是柔然原来的主要游牧区域，集中了柔然更多的财富和部众的现实；另一方面应当也与柔然人“俗以东为贵”的原始信仰不无关系。
当然，这种划分东西两部的制度并非左右翼制度的典型形态，而是柔然在其势力相对弱小时所采用的一种特殊形态。5世纪初，社崘通过实现对漠北地区的全面控制，使柔然成为了继匈奴、鲜卑之后第三个在蒙古高原建立政权的北方游牧民族。经过一段时间的发展，柔然汗国逐渐将“西则焉耆之地，东则朝鲜故地之西，北则度沙漠，穷瀚海，南则临大碛”的广阔地域纳入统治范围。于是，柔然汗国再度实施了部落分封制。史称早在社崘称汗前后，柔然已经实现对西域数国的羁縻。
二、两翼分封制度的弊端
由于两翼制度与草原游牧社会的发展相适应，故而多为历代北方游牧民族及其建立的政权所采用。但是，在这种机制也潜藏着不利于政权的稳固的弊端。当最高军事政治首领因外部攻击或其他原因导致势力衰落时，各部贵族的离心倾向就会随之滋生。年，阿那瓌败亡后，柔然汗国分崩离析，分散各地的残余部众各自拥立了新可汗。据《北齐书·文宣帝纪》记载，天保三年（）“二月，茹茹主阿那瓌为突厥虏所破，瓌自杀，其太子菴罗辰及瓌从弟登注俟利发、注子库提并拥众来奔。茹茹余众立注次子铁伐为主”。
《北史·蠕蠕传》与此略同，由《北史》补缀而成的今本《魏书·蠕蠕传》记事止于东魏武定三年（）高欢迎娶阿那瓌次女“蠕蠕公主”，未录相关内容。通过对比可知，《北史·蠕蠕传》关于阿那瓌败亡以后柔然与北齐关系相关史事的记载，主要抄录、删减《北齐书·文宣帝纪》而成。
另据《周书·突厥传》记载：“魏废帝元年正月，土门发兵击茹茹，大破之于怀荒北。阿那瓌自杀，其子庵罗辰奔齐，余众复立阿那瓌叔父邓叔子为主。”《资治通鉴》系立邓叔子为可汗事于梁元帝承圣二年（）三月，对此，《通鉴考异》称：“《魏书》《北史·蠕蠕传》皆云‘立铁伐为可汗’，《突厥传》皆云‘立邓叔子为可汗’。盖诸部分散，各有所立也。”
柔然汗国经过此次打击，再未能像此前那样在历经北魏的军事打击、高车副伏罗部西迁导致国力中衰后，还能通过休养生息、收拢部众、经略西域等措施恢复国力，相当一部分因素应即此种分封制度产生的弊端所致处于“军政合一”社会管理体制下的柔然各级政治军事首领，也根据所处地域的不同，由汗庭直辖或分属两翼长官管辖。
据《魏书》记载，4世纪80年代刘眷为独孤部部帅时，曾“击蠕蠕别帅肺渥于意亲山”。意亲山，即意辛山，其地位于今内蒙古达茂旗沙拉木伦河流域一带。登国六年（），北魏讨伐柔然时，长孙嵩即曾斩杀过与匹候跋“各收余落遁走”的柔然“部帅”屋击于。社崘称汗以前，史乘所载柔然最高政治军事首领亦为“部帅”，屋击于显然是柔然“别部”的“部帅”。可见，早在柔然汗国建立以前，最高政治军事首领匹候跋及西部长官缊纥提，即分别领有若干“别部”。
5世纪以后，柔然汗国治下民众绝大多数都是“逐水草而居”的游牧人。柔然汗国大概采取了三种办法来治理这些来源不同、族属各异的人口：第一，“全其部落”，即不打破一些部落原有的组织形式，部落军政事务仍由原来的各级首领管理，但他们要效忠柔然君主和两翼长官，并在遇有战事时，听从柔然统治者的号令；此为柔然汗庭对异族人口的主要统治方式，5世纪80年代率部西迁建立高车国的副伏罗部首领阿伏至罗，即属此类。
第二，封赏对柔然汗国有功的人担任部落首领。5世纪初曾“叛其渠帅，导社崘破诸部落”的敕勒人叱洛侯，即因“社崘德之”，被封为“大人”。第三，对零散投奔柔然的人口或征伐之后的残破部落进行重组，任命郁久闾氏贵族子弟或功臣出任部落首领；社崘对敕勒斛律部残余部众的处置，即属此类。
从5～6世纪漠北敕勒各部屡次“反叛”柔然的情况来看，未能彻底打破蒙古高原大多数游牧部落原有社会组织形式与管理制度，应是制约柔然汗国日后稳定发展，甚至导致其走向衰落的重要原因之一。柔然职官制度作为其政治制度的重要组成部分，历来备受中外研究者的